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前海改革有多“前”
作者:佚名


  “如果深圳还希望像改革初期那样,一下子就得到非常到位的政策,和其他地区拉开好大的政策差距,也不太现实。给多了,万一遇到不可控因素怎么办?” 

  对前海改革,许多人将目光投向了中央政府。“从严格意义上说,前海改革是中央政府主导的。” 

  站在北纬22.53度、东经113.90度附近,你手机中的地图可能会提示:你已经置身大海中。但实际上,你脚下是结实的土地,身边是忙碌的工程车和飞扬的尘土。

  这里是前海,深圳西部一块填海而成的“深港现代服务业合作区”。这里被国务院总理温家宝称为“深圳的未来”,被冀望担当中国下一步改革的探路尖兵。 

  2012年8月26日,前海迎来两岁生日,一系列基础建设项目开工,约2725亿元的拟投资总额已经敲定。8月初,规格颇高的前海合作区咨询委员会成立,全国人大常委会副委员长华建敏受聘主任委员。 

  前海再次成为公众关注的焦点。不过和一两年前相比,这一次舆论鲜有提及“体制创新”、“制度改革”。热议的话题包括前海附近的房地产项目前景、“前海概念”股票的大涨,以及前海如果实行免税政策,是不是不用跑到那一头的香港去买化妆品了。 

  呱呱坠地之初,被称为“特区中的特区”的前海曾因“体制创新”、“制度改革”备受关注。两年过去,前海管理局的内部人士向南方周末记者坦承:“前海的改革实践现在还没有更多的特色”。 

  授权不够,政策法规对改革创新的支撑不够,被一些人认为是前海改革踯躅不前的主要因素。但也有人针锋相对地提出:指望一步到位获得极为超前的改革政策,既不现实,又有“等靠要”的嫌疑。 

  一块面积仅仅15平方公里的土地,究竟应该如何承载改革遐想?与曾经“杀出一条血路”的深圳改革相比,深圳前海所代表的这一轮改革拓荒与制度创新,面临着截然不同的环境,挑战更为复杂。 

  法律权威,还是行政权威? 

  2012年8月22日,深圳市市长许勤在香港设宴几十桌,招待企业家和金融人士,目的只有一个:推介前海。 

  前海合作区规划获国务院批复两年来,许勤频频组织或参与类似活动,不遗余力地利用一切机会向各方人士推介前海。2012年两会,前海开发也是许勤进京重点谈及的问题。 

  “前海工作是许勤市长直接抓,各部门都非常积极地配合。”前海管理局经营发展处处长王锦侠向南方周末记者透露。王锦侠很感谢市委市政府的重视,但他又有些担心:这是不是走回了与其他开发区相同的老路上? 

  为了体现政府的重视并更有效地推进工作,将领导职位“高配”是中国大多数开发区的共同特征。以同在珠三角的两个开发区为例,广州南沙开发区管委会主任由市委常委、南沙区委书记直接兼任;珠海横琴新区的管委会书记,身份也是市委常委。 

  但前海不同,它想走出一条靠法律权威、不靠行政权威的新路子。承载这一变化的,是前海管理局“法定机构”的特殊身份——这种介于政府与企业之间的机构,如其名称所示,首先对法律而非上级负责。 

  “法定机构”是前海最重要的体制创新之一。按照局长郑宏杰的说法,法定机构意味着企业化运作的政府,讲究投入和产出,讲究效益和效率。 

  深圳市人大常委会主任刘玉浦曾表示,“如果想把这个地方搞得活跃一点,搞得创新一点,就不能搞一个纯政府机关在里头,但如果由纯企业来开发前海,将来下一步很严重的问题就出来了,将来它的社会管理谁来承担?”深圳发展前海合作区的设想,正是在他担任深圳市委书记的任内提出的。 

  “设立法定机构,主要是为了强调它有更多的自主权,强调它的依法运作,减少行政行为的随意性。”深圳市政府政策研究室副主任吴思康对南方周末记者说。 

  前海合作区和南方科技大学,都是深圳法定机构的改革试验田。眼下,这两家机构都面临着改革困惑。由于登记注册时可以选择的类别依然只有“党政机关”、“企业”、“事业单位”、“社会团体”等选项,找不到“法定机构”这一类型,前海管理局仍然登记为事业单位。 

  前海管理局的工作人员大多来自市委市政府各部门。他们放弃了公务员身份,但因为登记属性的缘故,依然拥有事业单位编制。管理局现有8个处,编制56人。人员的办公用品、出差标准等,也都必须遵照事业单位的“标配”。 

  在现实运行中,前海开发处处可见政府的影子。深圳市金融办、发改委、交通运输委、规划国土委、监察局等十多家部门均负责了前海建设的一项或多项任务。

  前海管理局要想独立提供公共服务、整合各部门资源,单靠法定机构的定位,显得力不从心。“我们对传统体制内部门的动员能力很弱,只能找市政府领导,否则‘玩不转’,没办法协调工作。”王锦侠说。 

  “改革环境已经变了” 

  前海要想凭借一己之力而不是市领导的权威“玩转”各项工作,就必须由政府各部门移交一部分权力。但是,法定机构究竟可以拥有多大的权力,与政府部门如何对接,这些问题目前仍存在争议。 

  深圳市人大代表、综合开发研究院研究员刘鲁鱼全程参与了被称为“基本法”的前海条例(《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》)审议工作。他透露,条例第一稿中的不少内容都在申请获得各种授权和政府部门事权移交,但这些条款后来基本均被删去。 

  “各方权力边界没有厘清,讨论中没有形成共识。”刘鲁鱼对南方周末记者解释说。 

  前海最初想要的授权,并不止一部分事权。“我们在制定前海条例时,预想是能够像迪拜那样。第一稿里提出:现有的法律法规制度可以不适用于前海——不是说‘不适用’,而是‘可以不适用’。”王锦侠说。 

  作为中东地区的经济和金融中心,迪拜在伊斯兰教法规方面放松管制,甚至聘请英国前首席大法官为上诉大法官,整体移植普通法体制。 

  在王锦侠看来,如果得到改革充分授权,体制机制的创新就没有包袱。“什么机制能够适应、推动、发展现代服务业,就实行‘拿来主义’,吸收借鉴世界各国最合理、最先进的制度,经过本土化,建立一个全新的制度框架体系。” 

  迪拜之梦不是凭空而来。“前海立足于现代服务业,而现代服务业的开放发展,就必然带来体制机制的改革和再造。”参与了前海相关政策研究的深圳市政府政策研究室副主任吴思康说。 

  在2010年底由深圳市人大举行的立法研讨会上,曾出现观点的激烈交锋。有人支持前海在白纸上“另起炉灶”进行创新,但也有一些专家认为,前海“不能全部推倒内地的东西,而应该在本身政治制度和法律制度框架内进行创新”。 

  经过与全国人大常委会的沟通及反复讨论,前海条例一稿中提出的授权设想,在不断地“往回收”,直至三审稿和最终出台的条例中,“迪拜梦”消失了。“先迈了些步子,后来又被扯回来了。”一位见证了前海条例审议出台过程的记者说。 

  深圳市人大法制委员会副主任周荣生对于条例改动的解释是:“删除或取消了原来的一些制度设计,是因为时机和条件尚不成熟,或者是为了与现行法律法规更有效衔接,使条例更具操作性。” 

  在刘国宏看来,“改革环境已经变了。如果深圳还希望像改革初期那样,一下子就得到非常到位的政策,和其他地区拉开很大的政策差距,不太现实。给多了,万一遇到不可控因素怎么办?” 

  “更重视接轨现有的体制” 

  条例第一稿中曾提出法定机构运行的机制设计,包括:前海管理局设立理事会作为决策机构;再如,仿照香港的廉政公署,设立独立的监督专员公署。此外,官员财产公开方面亦有突破——草案规定,前海管理局理事会理事、局长、副局长、高级管理人员以及监督专员和助理监督专员应当公开其收入以及与其决策有关联的利益情况。 

  但在人大的立法讨论中,这些细节设计被一一否决,代之以“宜粗不宜细”的大原则。刘鲁鱼透露,这一原则是在市人大召开的第一次立法研讨会上就被确定了的。 

  吴思康不认为这是“退步”。“事实上是给了更大的空间,在具体操作过程中可以通过制定具体事项的实施细则来推进,一事一报、一事一议地解决问题。” 

  刘鲁鱼也支持“宜粗不宜细”的原则。他觉得:既然现代服务业的合作区是新鲜事物,怎么可能现在就把未来所有情况都预测了并做出规定? 

  他还直言:指望政策上的突破不是改革应有的态度,成功的改革都是在制度之前进行尝试,而不是“等靠要”。“没有任何一场改革不冒风险,改革就意味着风险。如果已经有框框了,还叫改革吗?那就是正常行使职能了。” 

  正式通过的前海条例,还将前海管理局的职能由“负责经济、社会和环境事务的管理”调整为“着重经济建设”。周荣生说,这是因为前海正处于招商引资和开发建设任务艰巨的起步阶段,管理局不宜承担过多的经济开发之外的事务。 

  然而,也有人持不同意见。 

  “前海的价值不在于增加多少经济总量,它的价值主要体现在体制、机制和法治环境的创新方面,体现在能否先行先试走出一条与国际接轨的路子。”王锦侠说。 

  作为条例第一稿的主要起草者之一,王锦侠认为,这份于2011年7月通过的条例“正面作用是主要的,但它更重视接轨现有的体制,显得稳健,存在可以改进的地方”。 

  他坦言,这一年多来,因为立法支撑不够,以及既有行政体制的束缚,前海管理局的改革实践上“现在还没有更多的特色”。 

  “前海改革是中央政府主导的” 

  尽管一些改革设想一时未能落实,但前海依然显示出了一些特殊之处。 

  “计划单列市权限”便是其中之一。经过国务院批复,前海管理局拥有了与深圳市平级的权限,进入前海的企业不再需要到深圳市和广东省各个部门去解决自身发展所需要的各种服务,而可以在前海合作区就地解决。此外,需要进一步支持时,还能直接跟部委挂上钩。 

  与部委的互动,有另一项独创的专门制度予以保证,即“部际联席会议”。2011年9月,第一次联席会议在京举行时,共有包括交通运输部、税务总局等在内的27家成员单位以及国务院法制办、国家统计局有关负责人参加。 

  “前海不是深圳自己搞的一个很特殊的发展区域,它是中国现代服务业对外开放的一个试点,遇到问题需要各个部委来研究决策。”吴思康说,“这种联席会议也便于他们总结经验和问题,为其他地方的发展提供借鉴。” 

  此外,郑宏杰还在接受媒体采访时一口气列出了许多个“第一”,以证明国务院批准的前海政策“特中之特”和“先行先试”的特点:第一次明确支持前海实行比经济特区更加特殊的先行先试政策而不是优惠政策,第一次明确将前海建设成为我国金融业对外开放试验示范窗口,第一次明确前海要构建跨境人民币业务创新试验区,第一次明确将个人所得税优惠范围扩展到境外高端人才和紧缺人才而不仅限于港澳居民,第一次在区域发展法律政策中要求探索香港仲裁机构在前海设立分支机构,第一次明确支持前海建设深港人才特区。 

  但这些“第一”,都难掩前海在体制改革上遭遇的困惑。“前海机制还没有理顺,很多问题没有解决。”刘鲁鱼说。他所言的问题包括:作为“事业单位”的前海如何处理与下属企业的关系?前海管理局如何处理与其他政府部门的关系?前海控股公司与市场又是怎样的关系?前海是否要遵循其属地南山区的政策…… 

  王锦侠期待,前海可以获得更多的改革授权。“过去,改革主要是勇气问题;现在,改革主要是智慧问题。面对错综复杂的格局,怎样一步步朝着目标迈进,需要大智慧。” 

  “从严格意义上说,前海改革是中央政府主导的。它首先不是深圳市的事情,而是中央政府的事情。”深圳市政协委员金心异说,“深圳需要结合中央的考虑部署节奏。” 

  但刘鲁鱼却有不同的建议:让企业唱起主角。他说,应该像当年蛇口改革交给招商局一样,将前海改革也交给企业,特别是港资企业,而不是像现在由政府推进为主。“前海合作区和其他开发区最大的区别在于市场化程度最高,深圳在这一点上有最好的基础,但这个最大的优势却被漏掉了。” 

  无论设计中的改革路径如何,各方都期待着前海更大的改革动静。

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